什邡事件對社會治理成長的啟示
2012年7月2日至3日，因擔心鉬銅多金屬資源深加工綜合利用項目引發環境污染問題，四川省什邡市部分市民聚集在市委、市政府門口，反對鉬銅項目建設，并最終演變為群體性事件。這一事件的發生，對改革開放深化進程中的社會治理成長有著重要的啟示。
一、鉬銅項目引發的群體性事件反映了社會治理的深層矛盾
什邡市這個投資100多億元的鉬銅項目，被稱為國家汶川大地震災區產業發展振興重大支撐性項目、四川“十二五”發展規劃重點項目，也是經國家環保部按照新標準同意開工的項目。能夠為當地帶來40億元的利稅和3000個就業崗位，帶動相關產業發展超過 400億元。這一項目之所以得不到老百姓的理解和支持，直至引發群體性事件，除了人們擔心環境污染問題，在治理層面還有以下幾點原因。
一是決策過程缺乏民意支撐。缺乏民眾參與的決策過程在信息不對稱的情況下極易引發社會沖突，尤其是與老百姓生命健康和生活安全息息相關的決策。科學決策、民主決策要求政府在法治和尊重實踐的基礎上，將專家的意見和百姓的意見綜合考慮，形成發展的目標要求。
二是社會管理中存在全能政府思想。工業社會的不確定性和市場經濟的發展，需要政黨、政府、市場和社會力量共同面對風險挑戰，共同參與社會管理，共享發展成果。政府不可能再包攬一切，并且天然認為老百姓就應該支持政府論證為有益發展的項目。
三是社會治理成長緩慢。這個過程中，一方面是社會主體性日益增強，但是制度化參與能力提高緩慢；另一方面是決策過程體現人民當家作主的制度與程序還比較缺乏，與人們日益高漲的參與意識與權利要求不相適應。
以上問題是轉型期我國各地普遍存在的現象，在其他地方的發展過程中亦有體現。
二、有效的信息溝通和社會參與是實現社會治理的基礎
從危機治理的角度看，什邡市是 2008年汶川大地震的重災區，作為一個災后重建的重要區域，發展中的任何制度安排和政策過程都容易引起人們的普遍關注。因此，加大與社會各界的溝通交流，保障人民參與社會管理和發展的積極性，應該是災后地方政府工作的重要內容。特別是與環境問題息息相關的項目，政府尤其需要加大信息溝通力度。實際上，在鉬銅項目落實的過程中，政府也做了相應的信息溝通工作，包括項目是否符合環境保護要求，是否有利于轉變地方經濟結構等都曾見諸媒體。但是整個事件前后，老百姓并沒有作為有效主體參與到項目的論證和決策之中。我們知道，鉬銅項目的決策首先是專家決策過程，老百姓不是專業人士，并不能確證項目對自身利益和健康的損益情況。但是恰恰因為無法確證，又與生活環境緊密聯系，才會造成社會恐慌和焦慮情緒。顯然，政府在這方面的估計和應對措施都不足。這也說明培養政府與民眾有效溝通的能力，提高科學決策能力，是當前各級領導干部亟需解決的問題。
有效的信息溝通包括政府與社會乃至于市場之間的資源流動和共享。什邡市發生的群體性事件很重要的原因在于政府忽視了網絡民意訴求和流言傳播的輿論引導。今年 6月 29日鉬銅項目開工典禮后，關于污染的質疑和流言就開始在網上和民間流傳，此后幾天一些過激言論再次在網上傳播開去。但是職能部門沒有給出權威的專業解釋，這在后來被一些群眾和學者稱為政府的傲慢和對民意的漠視。實際上，要防止流言謠言傳播，很重要的一點是信息各方對信息的理解和把握不存在分歧。這其中，作為未必完全掌握信息的政府，首先要能夠確證信息來源的可靠性，其次需要把握民眾的基本情緒，再次要能夠提供具有解釋力的對稱信息。而作為民眾，在共享信息資源的過程中，不同利益群體必然會對信息進行削尖或者磨平。這就要求民眾作為信息提供者，需要承擔相應的傳播責任，同時作為質疑者，需要得到政府平等的回應。應該說，近幾年來，領導干部與媒體溝通的能力得到極大的提升。但是溝通能力的提升本身不能夠替代有效的決策和以人為本原則的落實。也就是說，所有的技術力量都不應該削減人們對政府的信賴和政府對人民高度負責的道德要求。換言之，不能夠因為技術力量的演進而放棄黨的群眾工作的優勢。而這恰恰是信息溝通的本義。
三、社會治理的本質是對人民主體地位的充分尊重和維護
胡錦濤總書記在慶祝中國共產黨成立 90周年大會上指出，要拜人民為師，要把人民放在心頭最重要的位置，要把人民當親人。人民當家作主權利和主體地位需要落實在政策施行和制度安排的具體環節。政府作為決策主體，自然不可能事事經過人民。但是在涉及民生的重大項目，政府有告知的義務和責任。在權利保障方面，除了信息技術的廣泛使用，很重要的一點還在于政府對于民意的充分尊重是以制度形式加以確定。只有在日常治理中提供人們有效參與的制度平臺和物質載體，人民當家作主的地位才能夠得到鞏固和落實。黨的代表大會制度、人民代表大會制度、政治協商制度，以及國民經濟和社會發展五年計劃，都是保障人民知情權、參與權、監督權和決策權的重要制度安排。在改革開放的過程中，應該說各地政府也做了大量嘗試和改革。比如，杭州市通過打造復合主體，讓人民共同參與重大事務的管理。北京市的酒仙橋改造，也是在廣泛征求老百姓意見的基礎上，由老百姓自主決定搬遷方式。廣東湛江的鋼鐵投資項目，盡管也有人提出尖銳的反對意見，但是因為當地政府和老百姓從改革開放以來就一直在談論互動，實際上已經成為政府和許多老百姓都期待落地的項目。
作為“5 12”特大地震的極重災區，廣大領導干部和群眾在救災和災后重建過程中生死與共，在一片廢墟上建成災后美好新家園。重建過程為密切黨群關系創造了條件，許多黨員干部的心血與付出還是得到了人民的認可。按照什邡市的解釋，引進項目是為了使老百姓既住上好房子，更要過上好日子。但是善花并沒有結出善果。由此就需要反思，為什么政府認為是為老百姓好的事情，卻沒能獲得老百姓的理解和支持？筆者以為，任何重大項目的投資，都會有利弊，也會有受益群體和得不到好處的群體。關鍵的問題是政府需要回應老百姓最關心的環境污染、資源破壞和健康保障問題。這些在環評過程中得到專家認可的資料需要及時告訴老百姓。
四、協商民主的發育有助于完善治理結構
什邡市群體性事件的又一重要啟示，是政府需要形成有效的協商機制。協商民主以參與、理性、公共利益、共識及合法性等為基本要素。這其中，利益相關者是協商的平等參與者。利益各方對于自身利益的關切成為協商得以展開的前提。同時，協商是自由、理性的公共討論，是借助集體智慧和相互的道德責任，通過對話最大限度維護公共利益，達成共識，消弭沖突。由于協商民主包括了決策前公民的廣泛參與、偏好的自由表達以及共識的最后達成，這一過程賦予決策以合法性，有利于政策的執行。與這樣的要求相比較，中國社會民主的發育還不足以普遍實現協商民主，政府和社會需要構建制度平臺，培育協商能力。什邡市鉬銅項目引發的群體性事件表明，當社會力量不知道如何協商、如何理性表達自身意愿的時候，群體性事件就很容易成為人們獲取利益和表達訴求的方式。
在中國許多地方諸如杭州等地，在推進科學發展、構建和諧社會的實踐中，積極鼓勵和推進執政黨、政府與企業、民間組織、公民個人、學者以及大眾傳媒等社會主體之間的互動，逐漸形成了一種多方參與的、主要以協商方式解決所面臨的合作形式。多元主體或者復合主體本身不能夠確保矛盾消解和發展順暢，但是長期的訓練和實踐，能夠促進政府職能轉變和社會成員對公共事務的積極參與，以及社會各類主體之間的良性互動，并有助于發育社會理性，回歸法治邏輯。什邡市群體性事件提出了推動發展的實踐邏輯，即政府需要在新的環境里有效吸納、整合和聯系市場、社會組織、服務對象等主體，在推動發展的過程中實現良性互動，避免政策過程失去群眾的支持和擁護。同時黨和政府需要通過黨內民主帶動社會民主來釋放和引導人們民主決策的能力。
當前強調公民的權利和責任是市場經濟發展的必然結果。隨著我國市場經濟走向成熟，社會主體多元和利益分化成為必然。改革與發展都涉及對原有利益關系的重組。這個過程幾乎改變了所有相關者的利益，使得各類利益群體間的沖突變得難以避免，相互間關系變得日益復雜。因此，提供群眾有效表達利益和參與公共事務的平臺，就成為推動地方和諧發展的重要舉措。政府需要為不同社會主體提供有效的參與空間與和諧發展途徑，確保不同利益主體在經濟社會發展中能夠各盡所能，各得其所。
五、完善的社會治理有賴于科學的制度安排和責權梳理
社會治理是指為了有效維護社會秩序，推進社會和諧發展，實現矛盾化解和社會和諧發展，政府與社會組織運用權力和手段對社會資源實行計劃、協調、控制、管轄，同時積極動員社會群體的有效參與，并提高人們應對各種風險挑戰和獲得經濟保護與安全保障的能力的過程。社會治理的一個重要內容就是要通過法治原則規定政府、各種社會組織及社群和個人的權、責、利關系，由此形成維護利益促進發展的目標、戰略、組織管理體系、政策和制度規范及行為模式的有機整體。也就是說，社會治理包括了政府基于秩序維護的社會管理、公民參與、利益協調過程，以及維護和諧發展而制定的各種規范和采取的一系列措施。社會治理的重要邏輯就是社會管理尤其是危機管理是政府的職能，但是不能將政府視為管理的唯一主體；不能在開放社會中簡單依賴行政管理來實現社會穩定，更不能忽視社會力量的獨立性、自主性和成長性。
從多元主體的責任看，危機治理和社會發展都涉及信息收集與分析、問題決策、計劃制訂、措施施行、政策調整、經驗總結和制度修復過程。廈門PX事件和北京PM2.5事件在實踐中都增強了政府和社會的能力，并且也為政府和社會共同應對風險和挑戰提供了重要的助推力量。社會治理的成長，就在于通過政府和社會的協同作用，有效預防、消除或降低風險與危機所帶來的威脅和損失，并努力實現危機轉換，變危險為機遇，使政府或者社會組織克服困境，進入新的發展階段。什邡市鉬銅項目引發的群體性事件的另一啟示，是政府在應急管理中迅速順應事件參與者和大量旁觀者的民意，果斷停止項目，從而消除了矛盾激化的主因。這一非制度化的應急決策對于事態平息具有重要價值。此后什邡市進一步通過公告形式要求群眾不要非法集會、游行示威。這一做法是必要的，也是及時的，反映了政府在常態治理過程中的程序化要求，也是將法治作為治理有序的首要條件。
此外也要看到，市場經濟發展和改革開放深化，社會管理的體制機制發生了根本性改變。一方面政府需要把部分權力返還給社會和市場。另一方面，政府退出后的社會如何有效承擔權力也是需要考慮的基本問題。而這些都需要在黨領導下“政府—市場社會”協調治理來實現。
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