出臺資源稅理順資源能源價格迫在眉睫
1月19日消息 資源類產品是工業革命以來人類利用自然礦產資源的產品。我國大部分礦產資源產品,已經進入競爭性開采、加工、銷售的市場經濟體系,因而并不存在單純針對價格的改革。相反,倒是普遍存在著對資源環境保護不力,資源稅從量征收,數額太低,因而造成資源的浪費和對環境的破壞。現在一般所說的資源產品的價格改革問題,主要指水、電、油、氣,由于制度性原因或壟斷因素,其價格仍由國家控制,因而不能反映供求變化和資源節約的目標。這四大類產品中,也分為兩種類型,即國際市場上的貿易品和非貿易品。
成品油價稅改革應避免停滯與反復
石油和天然氣,在國際市場上是貿易品。我國又是油、氣資源外部依存度很高的進口國。本來價格與國際市場接軌,這方面的問題就可以迎刃而解。我國原油及成品油價格的改革,走的就是這條道路。從1980年代初,國家就對進口原油實行高來高去的定價辦法,從雙軌制逐步過渡到原油價格完全與國際市場接軌。
成品油價格及稅費改革,最近于2009年初啟動,取消了車輛養路費,合并和提高了成品油價中的成品油消費稅,并參照代表性的國際原油市場價格,加上適當的加工費用及利潤來動態間接調整國內市場成品油價。改革實行近一年來,效果很好,既改變了石化行業煉油企業普遍嚴重虧損,要用非市場辦法補貼、調劑的被動局面,同時也使成品油價格定價和負擔合理化,多用油多納稅,有效地促進了資源節約和合理配置。二級公路收費站點的有序取消,還減少了道路收費人員機構,提高了道路運輸效率。
因此,成品油價稅改革,應當說是我國資源產品價稅改革的成功案例。這一改革成功的普遍意義有三個方面:1.價稅聯動,既理順了價格體系,又初步統一考慮了資源稅的因素,避免了今后資源稅改革再次影響定價。2.價格變動直接傳導到最終消費者,這樣就能充分發揮價稅杠桿調節供求、促進資源節約的作用。3.構造了價格形成機制,而不是簡單一次性調價,從而保證了今后價格形成的動態合理化。這三條應當成為今后類似改革的普遍原則和借鑒。
應當指出,成品油價稅改革也還留下需要掃尾巴的問題。除了間接掛鉤的具體實施做法尚待進一步明確程序和改進操作外,國務院的改革通知中提出,“在國際市場原油價格持續上漲或劇烈波動時,繼續對氣、柴油價格進行適當控制,以減輕其對國內市場的影響。”國家發改委據此制定了國際原油價格上漲到每桶80美元后的應對辦法,并提出國際原油上漲到每桶130美元的定價辦法另行確定。隨著美元的貶值趨勢和世界經濟的可能復蘇,國際原油價格突破這兩條價格線均有可能。因此,本著市場化改革的大方向,成品油價格改革似應與時俱進,適時取消這個改革留下的尾巴,以避免出現類似過去的某些改革改改停停,結果又故態復萌的情況。如我們在2005年7月大張旗鼓推出的匯率制度改革,由于掛鉤辦法不明,人民幣匯率浮動了一陣,又因各種現實情況和短期考慮回到了盯住美元的改革前原點,使得人民幣匯率制度改革仍然是個有待解決的問題和國際摩擦的焦點。
由于歷史原因,我國天然氣價格嚴重偏低,而且國內資源不足,嚴重依賴國外氣源。氣實際上比油簡單,沒有原油、成品油之分。因此,與國際市場的天然氣價格掛鉤,推進我國天然氣價格改革,勢在必行。這里的關鍵是要糾正一個仍然有廣泛影響的錯誤觀念,就是希望能源價格變動不要傳導到最終居民消費者,以保護低收入人群和維護社會穩定。按照這個思路,糧棉油等基本生活必需品都只能搞不變價格,這正是原來計劃經濟的理由。實際上,能源資源價格變動只有傳導到終端消費者,才能發揮價格引導資源配置、節約能源資源的杠桿作用。由于能源資源價格變動導致的低收入群體的負擔,則是國民收入二次分配要解決的對象。這是應當通過適時調整低保門檻,增加財政扶持弱勢群體的力度去解決的。我們必須明白,從對價格間接暗補轉為放開價格、實行直接明補,本來就是從計劃經濟向市場經濟過渡的基本步驟。
電價市場化關鍵在政府決心
另一種類型,如水和電,屬于非國際貿易品,具有區域性和自然壟斷性。電是二次能源。我國以火電為主,因此煤價直接左右電的成本。過去由于電價管制,因此大煤礦的電煤也間接受控,使得煤價成為我國雙軌制價格延續時間最長的一個品種。近年來國家對煤價逐步放棄干預,電煤價格開始走向市場化,加上進口煤比重的上升,電價的繼續僵化管理已經很難維系。目前正在探索推進的煤電價格掛鉤的辦法應該是一個正確的途徑。真正下決心推出實行,可以初步解決電價的浮動問題。當然,要真正完成電價改革,還有待于電網和輸配電價分離,實行競價上網等改革,那樣才能較為徹底解決電網的壟斷問題和不同能源發電的入網定價等問題。但煤電聯動機制,確實是使電價合理化、矯正電力資源配置的有決定意義的一環。
實際上,煤電聯動的改革國家發改委在2004年末就啟動過,當時發改委確立了以不少于6個月為一個煤電價格聯動周期的市場化定價機制,規定一個周期內平均煤價上漲達到和超過5％,則由電力企業消化30％,其它70％由上網電價聯動調整來解決。發改委操作首次聯動在2005年5月,隨后盡管煤價變動早已超過5％,但直至2006年7月,才有二次聯動,2007年后煤價飆升,電價再也未動。這個情況說明,電價的市場化并不主要是技術性障礙,而完全取決于政府推進資源價格改革的決心和堅定性。
水的定價是完全區域自然壟斷的典型案例。總的思路仍然應當是使水的定價能反映生產成本和水資源節約保護的要求。但這里存在的壟斷使得水成本的確定和水費收入的使用增添了許多復雜的因素。現在各地紛紛一次性上調水價,還不能根本解決水價的形成機制問題,而各種難免是形式主義的聽證會自然受到公眾責疑。
這里解決的辦法恐怕是一方面借鑒國外經驗,增加自然壟斷企業的透明度,讓水務公司成本控制完全置于公眾的監督之下。同時,在一次性調整水價的同時,要建立今后水價的動態調整的機制。如成立由各方代表組成的水務監督委員會,對水務公司提出的調價申請進行審查,提供詳細的成本核算報告,由人大的年度會議去審議批準。或者建立水價與CPI掛鉤的動態調整機制。這樣使水價既能反映資源節約的要求,又能為社會公眾所理解和接受。同時,首先從中高檔社區樓盤開始,實行階梯式水價、電價、氣價,既具有立即實施的客觀物質技術條件,又能有效節約資源、緩解貧富分化,可以考慮及早啟動。低收入社區人均消耗水、電、氣資源本來就有限,因而完全不必長期等待所有社區都具備按戶計量計價的條件。
資源稅改革有待推進
現在比較滯后的是資源稅制度的改革。現代各國都實行的是自然礦藏資源歸國家所有的政策。任何個人、企業更不用說外國資本均要有償取得資源開采權。我國資源稅體系嚴重缺失的局面,是導致煤炭等自然資源掠奪性開采、捷足先登和炒作轉賣者暴富、勞資兩極分化的重要原因。而國有企業近乎無償取得資源開采權,既混淆了稅利區分,不利于國有企業政企分開的深化改革,而且隨著國企上市的普遍化,也是國家資源向境內外投資者無償流失的缺口。因此,及時啟動資源稅環境稅體系改革,已經迫在眉睫。
總起來看,隨著我國市場經濟體制的建立和改革深化,一度嚴重困擾我們的資源價格問題實際上已經逐步得到解決,資源稅改革則尚有待推進。如果我們抓住時機,在“十一五”的最后一年,基本完成資源產品價格的改革具有現實可能,其意義也十分重大。
至于在能源、資源領域會長期存在寡頭競爭的局面,是現代市場經濟的常態,不能和壟斷混為一談。資源品的市場價,往往就是寡頭們綜合供求因素報出的價格。日本、中國臺灣的成品油價格也是寡頭報價調整,只是他們報價調整更為頻繁（一周到二周一次）,我們亦可以借鑒。我們需要繼續推進的,是在全面從價征收資源稅,并依據資源節約和環境友好要求,明確公布準入門檻的基礎上,取消對各類企業的準入限制,形成在現代市場寡頭經濟中有效競爭的格局。
現在政府的判斷是為了保障中國經濟的平穩較快發展,必須守住人民幣匯率穩定的防線,可以預期這自然會帶來匯率和貿易問題上的更多國際摩擦。在這種情況下,與其讓我們的國際貿易伙伴和對手對我們征收懲罰性關稅,毋寧我們自己主動下決心出臺資源稅和理順資源能源價格,這樣既可大力促進國內經濟結構調整,又可有效減輕人民幣升值壓力。由于電價影響面和力度都最大,在“十一五”的最后一年,推出以資源稅和煤電價格聯動為主線的資源價稅改革,具有影響全局的重大意義。
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